与作为法律救济的行政复议和行政诉讼制度相比，信访救济应该定位为法律救济的补充性机制，并作为多元化纠纷解决机制的一元。

[11]卡多佐所论述的变动的法、动态的法、生长的法、用或然性逻辑验证的法、非国家创造和存在于国家之外的法、扎根于现实社会关系中的和扎根于公平正义信仰中的法，正是我们所研究、欲用之于规范和规制行政裁量的软法。（2）行政区划调整确需修改规划的。

如果立法直接规定惯例，那么，这种行政裁量规制就属于法律外部规制而不属行政自我规制的惯例规制了。行政机关每天要处理大量的有关国家经济、社会、文化等广泛的事务，这些事务有的涉及政策选择，有的涉及规划设计，有的涉及突发事件应对，等等。只有这样，裁量基准才能发挥行政裁量自我规制的作用，成为行政裁量自我规制的一种重要形式。如果相应规则是法律的强制性要求而非行政主体及其工作人员基于自律而制定和遵循，那么，这些规则就不是行政自我规制规则而是立法规制规则。例如，《行政许可法》第8条即明文规定了信赖保护原则：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

再次，行政裁量自我规制相对于立法规制、司法规制和其他法律规制，成本较低，可节约立法和司法资源。如信赖保护原则、合理与比例原则、法律优位、法律保留原则、诚信原则、正当法律程序原则，等等。但是国务院众多部门制定的规章均设定了有关建筑某一方面的资质，目前仍有十多个部委的二十多个规章在规范建筑市场。

比如，按照法律规定，设立企业要有固定的场所且在工商部门进行工商登记。[4]参见金自宁：《再论其他规范性文件的法源地位》，《公法研究》（第八辑），第115-131页。基本法律之间冲突如《刑事诉讼法》、《律师法》关于律师诉讼地位规定的冲突。[9]有的学者认为记分制度本身就是一种行政处罚措施。

这些冲突很大程度上有利于行政机关扩张权力、滥用职权，损害行政相对人的合法权益。对于基本法律和基本法律以外的法律，《宪法》、《立法法》作了规定但是在立法实践中，常常出现全国人大常委会制定基本法律的现象。

规章违反上位法的情况也比较常见，如《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部91号令颁布、110号令修正）设定违法记分制度，并以此作为作出行政处罚的依据。第三，及时修改法律规范。通说将制定法视为行政法的法源。但全国人大授权制定的行政法规与基本法律以外的法律发生冲突，不能简单适用上述原则，我国目前对此问题尚无明确的规定。

[5]笔者认为，其他规范性文件都可以视为行政法的法源，在其效力所及的范围内普遍适用，除非人民法院审查后认为其违反上位法规定而否定其合法性，[6]具体理由如下。[1]与其他问题相比较，该三大群体对行政执法实体问题的正面评价几乎都是最低的、负面评价几乎都是最高的，这说明上海市、甚至全国在行政执法方面都存在比较多的问题，比如行政执法主体不适格、执法依据不充分、行政不作为、行政处罚不当和多头执法等。在社会主义法律体系业已建成的背景下，整合立法资源，理顺法律、法规、规章和其他规范性文件的关系，将是解决法源冲突问题的根本途径。二、行政执法法源冲突的具体表现尽管行政法的法源冲突与其他部门法的法源冲突在很大程度上有一致性，但行政法法源是行政机关行政执法的重要依据，对行政机关和社会公众都有约束力，因此行政执法的法源冲突较其他部门法法源冲突的消极影响更甚，尤其是部门规章与地方政府规章之间、其他规范性文件之间的冲突对行政相对人的影响更广泛、更直接。

地方性法规按照内容可以分为实施性的和自主性的两类。目前，我国的法规、规章以及其他规范性文件的清理工作已逐渐形成长效机制，取得了较好的效果，在一定程序上减少了行政执法的法源冲突。

试举一例，如前文所述，《宪法》规定了县级以上各级政府有权发布决定和命令，对于乡镇一级政府是否有发布决定和命令的权力，宪法未作规定。比如，《建筑法》规定有关工程领域的事务由建设行政部门管理。

相应的，行政法的法源冲突也可以归纳为横向的同一层级法律规范的冲突、纵向的不同层级法律规范的冲突以及效力待定的法律规范（如部门规章与地方性法规）之间的冲突。[6]至于根据目前法律的规定，法院无权宣布规范性文件违法的问题，下文将有论述。此外，效力没有高低之分的规范性文件之间的冲突，是指不同主体依据不同的授权而制定的具有普遍约束力的规范性文件之间的冲突。其他规范性文件是行政机关制定的、在本行政区域内普遍使用，因而完全可以归于制定法的范畴。[7]1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条、第36条。而组织法则规定县级以上人民政府有权规定行政措施，发布决定和命令，乡、民族乡、镇的人民政府有权发布决定和命令。

第一，政府法制部门工作人员负有指导本级政府及行政部门依法执法的职责，同时也承担行政复议的工作职责，对行政执法的存在问题一目了然，所以他们的意见具有较强的专业性，其正面评价是44.44%，负面评价是20.83%。在调查问卷发放之前一段时间，上海在公共交通、食品安全、建筑安全等领域发生多起重大突发事件，很多问题的发生均与政府违法办事有关，因此受访者对行政执法评价不高也是情理之中的。

地方性法规与上位法的冲突。因此，法源冲突是影响行政执法的水平最主要、最根本因素，其他因素只能是在一定程度上影响了行政执法的水平。

这样，对于自然保护区内的渔业，自然保护区管理机构和渔业行政主管部门都有管辖权，二者在执法中发生冲突几乎是不可避免的。常见的行政法法源冲突包括以下几类。

应改造现有的行政诉讼制度，为解决规章和其他规范性文件的冲突提供了一个便捷的途径，具体的制度设计如下。比如，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条规定不具有强制力的行政指导行为不属于人民法院的受案范围。（二）行政执法的法源冲突是一个重要原因目前行政执法水平低下、社会满意度较低的原因是多方面的。但是随着社会生活的丰富和社会管理任务的加重，授权立法已成为大趋势。

实践中，行政相对人的合法权益受到侵害后，只能通过国家赔偿的途径或行政诉讼的途径寻求解决，而不能依照《民法通则》的规定，要求行政机关给予民事赔偿。此规定出台后，很快就引起了争议。

我们不可能从根本上消除法源冲突，只能尽可能减少法源冲突给社会实践带来的不利影响。[3]这些渊源也是行政机关执法的法源。

一方面，人民法院在审理行政案件时，法律、行政法规和地方性法规是法定的依据，各级法院均无权宣布其违法。行政法规、部门规章和地方政府规章属于行政执法的法源，这是毫无疑问的。

法滞后于社会发展导致的行政法源冲突。近因效应只能在短时间内对行政执法的满意度造成影响。《宪法》规定了国务院为执行法律、管理行政事务有权制定行政法规，《立法法》又增加了授权国务院就某些事项制定行政法规。二是《行政复议法》规定，行政相对人可以在申请行政复议时对行政执法的依据一并提出审查请求。

进行如此设计的目的在于通过行政诉讼，赋予行政相对人对规章和其他规范性文件合法性进行监督的权利。（二）同一层级法律文件间的冲突行政法法源的横向冲突主要是指同一层级法律规范的矛盾，最常见的主要有法律之间的冲突、行政法规之间的冲突、规章之间的冲突和规范性文件之间的冲突四类。

基本法律以外法律与基本法律之间的冲突如《民法通则》和《国家赔偿法》关于国家机关及其工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害应承担的责任的不同规定：前者规定应当承担民事责任，而后者规定应由国家承担赔偿责任。在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部分修改和补充，但不得与该法的基本原则相抵触。

网店出现后，有关部门根据现有法规要求网店业主进行工商登记，但网店业主却认为网上销售没有营业场所，所以不需要工商登记，二者产生矛盾。行政执法的职责主要由区县及乡镇政府承担，层级较低的政府执法人员业务素质也较低。